关于构建新时期职工互助医疗保障体系的探索与实践

建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，是社会稳定和国家长治久安的重要保证。努力协助政府完善社会保障体系，既是工会服务服从于党和政府工作大局的需要，也是工会切实履行维护职能的职责所在。建立职工医疗互助保障机制是政府医疗保障体系的重要补充，与职工的切身利益密切相关。如何在现有工作基础上，构建适应新形势、体现新要求、具有新特点的职工互助医疗保障机制，是我们的主要任务。

一、世纪交替之际帮困工作面临的新形势、新情况

1、帮困模式发生了巨大变化。

进入21世纪，上海作为国际大都市经济迅猛发展，各级政府大力推进就业、劳动保障工作。因此，上海开始构筑多渠道、广覆盖的社会帮困体系，原来单一的“施人以鱼”的低层次实物帮困已开始逐步转变为“授人以渔”的新型帮扶模式，大量的就业困难人员通过政府的专项资金及托底安置项目的实施摆脱了困境。真正困难群体就是三类人：无就业能力的人，残疾人家庭和因病至贫家庭。前两类均由政府民政部门进行保障，如低保政策等，而后者所享有的保障相对显得薄弱，在这方面政府所面临的社会保障压力形势较为严峻。

2、市、区两级政府的帮困力度加大。

多年来，在市委、市府的高度重视下，上海市、区两级政府的社会保障工作在构筑“大民政”的工作格局方面得到了有力的推进和落实，社会救助基本形成了完整的工作体系和良好的帮困氛围，社会福利基本形成了多层次的设施网络和服务体系，优抚安置基本形成了国家保障和社会优待相结合的格局，较好地保障了困难群众和特殊对象的生活权益，“稳定器”和“调解器”的作用进一步发挥。全市60多万困难群众、250多万老年人、50多万残疾人、几万名优抚对象都纳入了政府的保障体系之下。但现行的医保政策运行还是存在一个“起付线”的问题。据统计局有关调查，本市有60％的职工年收入在社会平均工资以下，一旦得了大病重病，“起付线”矛盾更为突出。

3、民间帮扶力量逐年增强。

随着GDP的增长，上海市民的经济实力总体有了提高，大力弘扬奉献爱心、团结互助、扶贫济困的良好风尚正在全社会发扬光大，上海人不仅愿意帮助他人，而且完全有能力帮助那些需要帮助的人。上海已有相当一部分遭受意外不幸、天灾人祸的群体受到了这种民间捐助。但这种民间帮扶无论是力度还是广度都还不够，对于那些需要长期帮助的人或家庭而言只能是杯水车薪，他们需要的是那种机制性的帮困模式。

4、普陀区的区情有其特殊性。

普陀区位于上海西北城郊结合部，是一个人口导入区，现有常住人口84万，居全市中心城区第二位。跨入九十年代，传统产业工人相对集中的普陀区陷入了国有企业锐减，下岗工人猛增的困境。社会保障的负担和压力由于区政府有限的财力显得十分严峻。与此同时，区属私营企业从1995年的780家猛增至1998年的3734家。如今，随着企业转改制力度的加大，传统国有企业“大而全”的帮困模式正由于非公企业在本区逐步发展成为主力而消失，而且在非公企业就业的职工的就业质量并不是很高，一方面大部分职工尚未纳入城镇职工基本医疗保险，另一方面由于非公企业内一部分职工的工资水平普遍较低，一旦得了大病重病，缺乏抗疾病风险的职工马上会陷入困境，企业出于获取更高经济利益的考虑，并不会去承担，而另一部分职工因年轻又缺乏互助互济的思想造成不愿参加，这就加重了我区政府救助和社会帮困的负担，。

综上所述，就我区而言，“贫”与“病”是我区社会保障所面临的严峻形势，在社会保障体系尚不完善的前提下，如何妥善解决困难职工的看病吃药问题，成为工会义不容辞的历史使命。在上海市基本医疗保险制度实施前后，在市总领导的关心和指导上，我们开始了以人为本、构建职工互助医疗保障体系的探索和实践，推进“非赢利、互助互济、赔付力度大”的职工互助医疗保障计划到了极其迫切的时刻。

二、准确定位，创新工作，发展职工互助医疗保障体系

职工互助医疗保障计划既区别于劳动部门的社会保险，又不同于民政部门的社会救助，具备三方面的特点：一是对国家社会保障体系的补充，即根据国家建立的社会保障制度状况，重点发展对国家保障体系具有补充作用的或国家保障体系一时还难以覆盖的项目和工作；二是职工群体互助互济精神的体现；三是具有本地区（单位）特色，即职工医疗互助互济保障活动是根据不同时期、不同地区、不同单位的实际情况、突出矛盾、职工需求来开展的。因此，职工医疗互助互济保障工作具备了以下五个属性：群众性，互助性，公益性，民主性和补充性。我们在开展职工医疗互助互济保障活动的过程中时刻把握这一点，准确定位，以实现职工医疗互助互济保障活动在稳定社会、稳定企业、稳定职工、构建和谐社会中发挥重要作用。

几年来，我们在市总工会和区委区府的领导关怀下，始终把发展多层次、多形式的职工互助补充保障作为服务大局、服务职工的重点工作，并在各级工会的积极努力和社会各界的参与支持下，努力实现职保工作的“六化”，取得了突破性的进展。

1、内容人性化

每一项计划的出台，我们都以人为本，采取了访谈式、问卷式等多种方法，对特殊困难群体集中的区经委、商委系统、建委部分企业及放小企业进行了广泛的调研，深入了解，然后根据职工不同时期、不同对象、不同具体矛盾在充分论证的基础上确定计划，有针对性地实施维护。我们从关心女职工的特殊生理需要出发，设计了“女职工特种重病保障计划”；为解决职工住院困难，设计了“住院保障计划”；为解决困难职工医疗困难设计了50元三年的“重病保障计划”；推出了社区下岗、失业、外来人员等职工参加的综合医疗保障计划；非公企业外来人员综合医疗保障计划等，充分体现了职保事业以服务职工为目标，以维护职工切身利益为目的的工会工作特征。实践证明，现有的各项医疗保障计划，较好地反映了职工需求，切实帮助职工提高了防范医疗风险的能力。

2、参保网络化

我们整合资源，发挥工会组织网络的作用，坚持“三下”（下社区，下企业，下经济园区）对基层进行参保指导培训，将参加互助保障的意义和作用、互助保障的性质和特点、互助保障计划与高成本、高利润的商业保险的区别、多保多益、不保无益的经验教训讲清讲透，不仅取得了基层领导和职工对互助保障计划的理解，更增强了职工自我保障意识，有效地推进了参保工作，进一步扩大了参保的覆盖面。通过网络，我区参保的覆盖面进一步扩大。为使工会互助保障计划覆盖全区更多职工，实现“应保尽保”目标，我们在活动中实现了“三个延伸”，即将原团体参保对象的条件由上海市城镇基本医保职工向非公企业的外来人员延伸，向困难群体中的失业职工延伸，向未纳入基本医保的村委会居民延伸，实实在在为职工、尤其是困难职工撑起了一道防护墙。

3、给付规范化

给付互助保障金是保证职工医疗互助保障工作健康发展的重要环节。几年来，我们一方面严格重病医疗鉴定程序，对不符合条件的给付申请，无论是住院给付数百元，还是重病给付数万元，都做到审清、讲明，使职工、企业都满意；另一方面，反复宣传随意退保、断保给职工造成的不利影响，反复宣传职工医疗保障计划的重要性和严肃性，防止冒用、涂改、伪造病史的产生，使上海市城镇基本医疗保险、职工的补充医疗保障计划为企业改革服务，为真正急需帮扶的职工提供利益保障。在给付过程中，很重要的一块就是退休职工的给付工作。普陀区有20多万退休职工，2001年市总工会的“退休职工住院保障计划”得到了95％退休职工的积极响应。

4、管理制度化

为使我区的职工互助工作在日常管理和运作上实现科学化、规范化，我们建立了一系列制度：第一，岗位责任制，明确了服务中心与基层服务点的工作职责；第二，业务学习制度，开展文明窗口服务竞赛活动，提高服务职工的水平；第三，互保会员登记制，以确保日常工作效率的提高；第四，逐级审批制；第五，收支报告制；第六，信息反馈制；第七，帮困参保优待制；第八，参保信息变更审核制等。通过这些制度，我们及时掌握职保的发展状况，定期做好三表（月度参保汇总进度表、给付分析表、财务月报表），实施动态管理，并根据形势的需要不断完善职保工作。经过几年的实践，职工互助保障中心的管理水平逐年提高，得到了全区职工的认可和好评。

5、服务窗口化

自普陀区职工援助服务中心建立那一刻起，我们就把医疗帮困作为中心的一项重点工作，通过职工援助服务中心这个窗口，工作人员的热情服务，将党的关心和温暖带给困难职工，受到大家的好评，有的职工写来了感谢信，并把职工援助服务中心比作职工又一个温暖的“家”。为了解决那些退休职工因行动和交通不便引发的给付困难，我们还把服务窗口设到了小区，将爱心送进了普陀区的千家万户。

6、保障层次化

我们还探索了在部分基层单位建立以缓解职工门急诊医疗困难为主要内容的职工补充医疗互助金的互助互济组织，并与市、区共同形成了我区工会多层次的补充医疗互助保障体系。以我区的快乐集团公司为例，在三年多的实践中，企业的工会组织逐步构筑起了以职工医疗互助互济保障机制为核心，以优质、给付、服务为主线，以帮扶送温暖为载体的“企业社保网”，与区、市形成了三级保障体系。而且这种多层次的体系为职工提供了更大力度的保障。中环集团的一名女职工因患乳腺癌，2003年元月6日参加了多层次的保障计划，最终获得了总计4万元的重病保障金，创下了当时获得重病保障金给付最高的记录。

经过多年的探索和实践，目前我区的职工互助医疗保障已形成了对国家社会保障体系具有拾遗补缺作用的，渠道多、保障全、覆盖广的职工互助医疗保障体系，为推进改革、促进发展、维护稳定发挥了积极作用，并与扶贫帮困、促进就业共同构建了全区工会的送温暖工程工作体系，工会帮困的整体效应愈加明显。

三、互助互济，实施维权，推进职工互助医疗保障工作

几年来，围绕如何推进和发展区域性职工互助医疗保障，全区各级工会进行了积极探索，大胆实践，取得了较大的实效。具体表现在以下三个方面：

1、有效发挥了对社会基本保障制度的补充作用。

首先，职工医疗互助互济活动本身对职工的直接保障作用。

普陀区职工医疗互助互济活动使我区职工在享受国家基本医保待遇后，还能得到一定的职工医疗互助互济补充，解除了职工的后顾之忧。这无疑是为职工群体和困难弱势群体构筑了一道互助互济的抵抗风险的防护墙。加大职工医疗互助互济的保障力度，从根本上提高了职工及其家庭的抗风险能力，使工会救助走出了单纯送钱、送物的帮扶模式。工会职工医疗互助互济活动的进一步加强，既增强了职工自我保障意识，也充分体现了“人人为我、我为人人”、“有病大家帮，无病帮大家”的工人阶级优良传统和互助互济精神，显示了职工医疗互助互济活动在新时期全面建设小康社会中不可估量的重大作用。

其次，职工医疗互助互济活动对企业、职工的衍生积极效应。

在向市场经济转轨过程中，我国劳动关系在总体稳定的态势下，正在进行艰难的转型，而企业职工医疗互助互济活动无疑为协调劳动关系、构建稳定和谐社会发挥了积极有效的作用。普陀区的区属企业大都是底子薄、效益差、负担重的困难企业。而职工医疗互助互济活动，一方面推进了构建转改制企业为职工办实事的维权工作格局，另一方面也提高困难企业解决困难职工的能力，在企业转改制、困难企业减负、促进企业新发展方面发挥了积极效应。职工互助医疗保障作为国家社会保障制度的重要补充，对推进经济体制改革，转变职工观念，保护职工合法权益具有越来越重要的意义和作用。

2、长期实践探索了一整套长效运行机制。

当前在企业加大改革力度、社保体系尚不完善的形势下，深化职工互助医疗保障工作，是工会实施维权的重要方面和主要内容之一，它不仅体现了工会对工人阶级整体利益的整体维护，又体现了工会对不同阶层职工的不同要求的具体利益维护。为此，一方面我们积极争取区委区政府对职工互助医疗保障工作的支持，另一方面充分运用工会特有的工作载体和抓手推动职工互保工作。例如，区供销社运用职代会制度讨论全体职工参保议题；长征镇利用三方协商“紧急约见制”，推进私营企业职工参保；运用联席会议制度，和曹杨、甘泉街道开展“为非正规就业参保、献爱心活动”；将职工医疗保障列入集体协商议题，“平等协商”职工参保的出资比例和参保的种类。这些“运作机制”的创新与推广，促进我区参保工作的有序进行，使“应保尽保”这一目标落到了实处。在大家的共同努力下，我区的职工互助医疗保障已发展成为了迄今为止，上海市各区、县、产业局中保障种类最多、最齐的职工补充互助保障体系，使普陀区职工得到了很大的实惠。

3、充分体现了党对人民群众、尤其是困难职工群体的关爱。

构建职工互助医疗保障体系，既是服务服从形势发展的需要，又是强化工会维护职能的要求。特别是社会主义市场经济的初步建立，国家社会保障机制的逐步形成，使工会的职工医疗互助互济工作成为了工会努力为职工办实事的重要工作之一，是工会贯彻“三个代表”重要思想的实事工程，使那些身处困境的患病职工深切感受到了党和社会的温暖和关爱，深受广大职工的认同和欢迎。职工互助医疗保障体系所形成的制度化 、经常化、群众化的运作模式，有效地促进了工会组织密切联系群众、深入群众、服务职工的意识，成为工会发挥桥梁纽带作用的一个重要内容。更重要的是把党的关心和温暖带给了职工，这在密切党群关系、增强党的影响力和凝聚力、巩固党的执政基础和群众基础等方面都有着积极的促进作用。目前，全区各级街道镇已将职工互助保障工作列入“实事工程”，不断推进弱势群体职工参加‘重病保障计划’；各部委办局也将职工互助保障工作列入“送温暖工程”，不断增强企业凝聚力；区委领导更是将职工互助保障工作当作“爱民工程”，年度考核，听取汇报，逢会宣传，带头走访职工家庭送互助保障金。这一切都极大地推进了我区职工互助保障工作，使我区职工互助保障年年都上新台阶，连续八年获得上海工会“互助保障先进工作委员会”称号。

目前，全区每年有近10万人次在职职工和4万多退休职工参加市、区和基层各项医疗互助保障计划，90％的职工和98％的退休职工都拥有工会医疗保障计划，80%的职工拥有二项保障计划，70%的职工拥有三项保障计划，50%的职工拥有四项保障计划，20%的职工拥有五项保障计划。工人阶级互助互济精神得到了大力宏扬，互助保障功能得以充分体现。截止到2005年2月底，全区共计有40余万人次的职工参加了职工医疗互助互济的保障计划，共计12507人次的职工获得了1075万的保障金，还为居住在本区的退休职工办理住院给付达10.7万人次，获得高达4068万元保障金。

总之，当今在构建和谐社会、全面建设小康社会的进程中，工会开展职工医疗互助互济活动，是落实“三个代表”重要思想，代表人民群众利益的重要实践，是保障职工基本生活，履行工会维护职能的重要途径；是强化工会桥梁纽带作用，维护职工队伍稳定和社会稳定的重要举措；是持续发扬工人阶级团结友爱，互助互济优良传统的重要内容。因此，各级基层工会要加大宣传力度，建立行之有效的工作机制，组织更多的职工群体加入工会职工医疗互助互济活动的保障行列，让“我为人人、人人为我”、“无病帮大家、有病大家帮”的工人阶级团结友爱、互助互济精神在构筑多层次职工医疗互助互济活动的保障体系、建立和谐社会中发扬光大。

（执笔：吴炜）